Predmet stavebného konania a vybrané súvisiace otázky

V praktickom živote sa najviac frekventovaným omylom stáva omyl nesprávneho definovania predmetu konania. Sme svedkami toho, že správne konanie[i] sa stáva prostriedkom, cez ktorý sa snažia účastníci riešiť iné, ako administratívno-právne vzťahy (napr. majetkovoprávne vysporiadanie, resp. vymáhanie pohľadávok z iných vzťahov).

Iným často opakujúcim sa problémom je domnelá správa. Jedná sa o činnosť orgánov verejnej správy, ktorá sa neopiera o zákon, ale o pocit (napr. čo je pri stavbe estetické, alebo čo sa páči stavebnému úradu). Veľmi frekventovaná pocitová správa existuje pri činnosti pamiatkových úradov.

Z „domnelej správy“ treba v tejto časti našich zamyslení o stavebnom práve uviesť jedno základné nastavenie vôbec celého správneho práva. Ide o inštitút správneho uváženia. Aj tento inštitút, ktorý určuje, kedy je ponechané na voľnom zvážení správneho orgánu, akým povoleným zákonným spôsobom sa rozhodne konať, má svoje pravidlá. V prvom rade, musí isť o alternatívne rozhodovanie, ktoré zákon/právna norma vôbec pozná. Teda je exaktne vylúčená subjektívna úvaha alebo subjektívny názor úradníka. Použitie musí vychádzať z objektívne zisteného stavu [iii].

Tu si dovolíme len krátku analýzu pojmu objektívne zistený stav. Ide o také zistenie, ktoré vychádza z objektívnych skutočností a predovšetkým v stavebnom práve z merateľných skutočnosti. Napr. povolená výška budovy daná územným plánom. Možnosť, kedy správny orgán môže použiť správne uváženie, je napr. úsudok o právnom stave územného plánu. To jest, či niektoré jeho časti nie sú obsolentné. Ak si však správny orgán urobí úsudok o obsolentnosti časti územného plánu (resp. aj celého), aj táto úvaha musí mať svoje pravidlá. Legitímnou je zrejme aj otázka, či bola splnená požiadavka § 30 stavebného zákona o povinnej aktualizácii. Ak na základe správnej úvahy dospeje správny orgán k výroku o obsolentnosti, de facto vykoná územný plán územným rozhodnutím. Sme svedkami toho, ako sa nepriamo novelizuje územný plán územným rozhodnutím, pričom pri takejto“tvorbe“ práva treba mať na zreteli jednak verejný záujem v mestách s akcentom na pamiatkovú starostlivosť a jednak zásadu §3 Správneho poriadku, ktorý tiež hovorí o zásade „nie rozdielne v rovnakej veci“.

Všetky ostatné úkony správneho orgánu sa musia so zreteľom na predmet konania (administratívno-právny) držať zásady čl. 2 Ústavy SR. Predmet dokazovania v konaní podľa stavebného zákona je možné rozčleniť do troch základných skupín.

• Vlastnícke právo, resp. iné právo k veci (súkromný záujem).
• Technické požiadavky, súlad s osobitnou legislatívou a súlad s osobitným záujmom (verejný záujem).
• Súlad s územným plánom (verejný záujem).

V kontexte jednotlivých konaní sú viac alebo menej zvýrazňované niektoré skupiny. Osobitnou skupinou
dokazovania v stavebnom konaní je ochrana práv a právom chránených záujmov tretích osôb, najmä účastníkov konania - susedov.

• orgán verejnej správy, ktorý je správnym orgánom chrániacim záujmy uvedené v § 126 ods. 1, ak konanie podľa osobitného predpisu upravujúceho jeho pôsobnosť je súčasťou konania podľa tohto zákona, má naň nadväzovať alebo s ním súvisí,
• obec, ak nie je stavebným úradom podľa tohto zákona a konanie sa týka pozemku alebo stavby na jej území okrem stavby diaľnice a cesty pre motorové vozidlá,
• vlastník sietí a zariadení technického vybavenia územia a iná právnická osoba, ak to ustanovuje osobitný predpis.

Záväzné stanovisko dotknutého orgánu má potom charakter podkladu pre rozhodnutie podľa správneho poriadku. Zásadný záver, ktorý vyplýva z vyššie uvedeného, je výpočet záujmov, ktoré sa skúmajú v konaní. Správny orgán (stavebný úrad) je stanoviskom viazaný.

Ďalšou skupinou, ktorá sa skúma v rámci konania, je vlastnícke, resp. iné právo k nehnuteľnosti. Platí zásada, že stavba môže byť umiestnená len na pozemku, ku ktorému ma stavebník relevantný právny vzťah. Tým je podľa dikcie § 139 ods. 1 okrem vlastníckeho práva:

• užívanie pozemku alebo stavby na základe nájomnej zmluvy, dohody o budúcej kúpnej zmluve alebo dohody o budúcej zmluve o vecnom bremene, z ktorých vyplýva právo uskutočniť stavbu alebo jej zmenu,
• právo vyplývajúce z vecného bremena spojeného s pozemkom alebo stavbou,
• právo vyplývajúce z iných právnych predpisov, [iv]
• užívanie pozemku alebo stavby na základe koncesnej zmluvy, z ktorej vyplýva právo uskutočniť stavbu alebo jej zmenu.

Dôkazom existencie relevantného vzťahu je najmä list vlastníctva, zmluva, a podobne. Z dokazovania je vylúčené skúmať napr. to, či bola zaplatená kúpna cena kúpnej zmluvy, či a v akom rozsahu je poskytovaná náhrada za obmedzenie vlastníckeho práva vecným bremenom. Stavebný úrad sa v dokazovaní obmedzí len na existenciu, resp. neexistenciu právneho vzťahu. Nezrovnalosti ohľadne ceny a podobne rieši súd (napr. § 4 Občianskeho zákona). Toto konštatovanie má význam najmä pri námietkach účastníkov konania, ktoré sa môžu dotýkať aj inej, ako administratívno-právnej povahy (rôzne občianskoprávne alebo obchodnoprávne nároky). Takéto námietky musí správny orgán zamietnuť, keď už pre nič iné, tak práve pre znenie čl. 2 ods. 2 Ústavy SR, keďže správny orgán (stavebný úrad) nemá kompetenciu skúmať iné, ako administratívnoprávne vzťahy.

O osobitnom vzťahu k územnému plánu sa zmienime v inej časti nášho seriálu.

Samotný predmet jednotlivých konaní je daný predmetom rozhodnutia, teda o čom sa rozhoduje v rámci samotného konania. Pri územnom rozhodnutí je daný tento predmet § 39 Stavebného zákona, ktorý znie: „V územnom rozhodnutí vymedzí stavebný úrad územie na navrhovaný účel a určí podmienky, ktorými sa zabezpečia záujmy spoločnosti v území, najmä súlad s cieľmi a zámermi územného plánovania, vecná a časová koordinácia jednotlivých stavieb a iných opatrení v území a predovšetkým starostlivosť o životné prostredie včítane architektonických a urbanistických hodnôt v území a rozhodne o námietkach účastníkov konania. V rozhodnutí o umiestnení stavby si v odôvodnených prípadoch stavebný úrad môže vyhradiť predloženie podrobnejších podkladov, projektovej dokumentácie alebo jej časti; podľa nich môže dodatočne určiť ďalšie podmienky, ktoré sa musia zahrnúť do stavebného povolenia.“

V samotnom stavebnom konaní už máme výrazne presnejšie definovaný predmet konania a to dikciou § 62 ods.1 ktorá znie: „V stavebnom konaní stavebný úrad preskúma najmä:

a) či dokumentácia spĺňa zastavovacie podmienky určené územným plánom zóny alebo podmienky územného rozhodnutia,

b) či dokumentácia spĺňa požiadavky týkajúce sa verejných záujmov, predovšetkým ochrany životného prostredia, ochrany zdravia a života ľudí, a či zodpovedá všeobecným technickým požiadavkám na výstavbu ustanoveným týmto zákonom a osobitnými predpismi,

c) či je zabezpečená komplexnosť a plynulosť výstavby, či je zabezpečené včasné vybudovanie technického, občianskeho alebo iného vybavenia potrebného na riadne užívanie,

d) či bude stavbu uskutočňovať osoba oprávnená na uskutočňovanie stavieb, alebo ak stavbu bude uskutočňovať stavebník svojpomocou, či je zabezpečené vedenie uskutočňovania stavby stavebným dozorom alebo kvalifikovanou osobou; ak zhotoviteľ stavby bude určený vo výberovom konaní, stavebník oznámi zhotoviteľa stavby stavebnému úradu do pätnástich dní po skončení výberového konania.“